转：“铁路司法权”终结之痒

“铁路司法权”终结之痒

发布时间： 2011-03-25 责任编辑： 刘雅丽

今年6月底前，全国各地的铁路法院、铁路检察院要全部划归地方管。全国政协委员、北京市检察院副检察长甄贞表示。 　　与此消息相印证，广东省检察院透露，今年上半年，广州铁路运输检察分院和所属广州、肇庆、长沙、衡阳、怀化铁路运输检察院将从广铁集团全部分离。 　　分离的方案是：广州铁路运输检察分院及广州、肇庆铁路运输检察院划入广东管理，长沙、衡阳、怀化铁路运输检察院划入湖南省管理。 　　3月13日，全国人大代表、最高检察院检察长曹建明在湖北代表团审议"两高"报告时透露，铁路检察院转制划归地方的政策中央已经批准，目前正在部署落实。 　　这意味着存在数十年、独立封闭的铁路"司法王国"将终结。 　　铁路"两院"转制：交给谁，怎么交 　　记者获悉，广铁集团此次人员过渡的范围是，铁路检察院2009年7月8日(含)在职在编的干部。 　　其中，符合公务员法、检察官法、人民警察法规定条件的检察官、已授警衔的司法警察、检察辅助人员，军队转业干部，已通过司法考试或省级公务员考试的司法行政人员，担任副科级以上领导职务、副调研员以上非领导职务干部，实行考核过渡。 　　其他不属于上述考核过渡范围的人员，一律实行考试过渡。经考核、考试合格的，使用政法专项编制进行身份转换，实行公务员制度。 　　这种改革方案被认为是"保留机构，交给地方管理"思路，是中央明确铁路"两院"交给地方的具体落实措施，解决了交给谁、怎么交的难题。 　　据了解，铁路司法改革讨论多年，对于脱离企业没有分歧，但脱离之后归谁管却各有说法。 　　争议围绕三种方案进行：第一种最彻底的方案是全部撤销，哪里有案子就由哪里办；第二种思路是，公检法都拿出来，统一由中央一个部门垂直领导；第三种思路则是保留机构，都交给地方管理。 　　"我是1984年1月到铁道部的铁路运输检察院工作的。"陈振东告诉记者。 　　陈振东，曾任全国铁路运输检察院副检察长，最高人民检察院铁路运输检察厅厅长，最高人民检察院监所检察厅厅长。 　　铁路系统单设公检法机关，是新中国成立初期模仿苏联建制而设，专司管理铁路沿线发生的案件，并对铁路所属工厂、企业、专属铁路居民生活区、铁路院校等发生的法律纠纷享有管辖权。 　　1953年至1954年间，国家在全国铁路管理局所在地设立了16个铁路运输法院，在铁路管理分局所在地设立了39个派出法庭，受理与铁路运输有关的刑事案件。当时主要是针对铁路运输行业流动性大的特点，以免管辖不明，在调查、取证方面造成拖延。 　　1982年，我国自上至下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。 　　陈振东说，铁路公检法机构，经费全都由各级铁路局负责，人事也由同级铁路局的组织部门管理。而铁路局里的许多人，都把铁路司法部门看成是一个下属单位。 　　长期以来，在一些铁路与地方互涉案件中，铁路法院、检察院向铁路一方倾斜，维护铁路的利益。对此，地方涉案单位、个人、企业、团体提出强烈的批评。 　　铁路法院等专门法院扮演着协调内部纠纷，通过司法程序处理铁路行业与其他行业关系的角色。随着市场经济运行机制的建立，具有独立行为能力的企业法人纷纷出现，铁路企业只是众多市场主体的一个部分。在这种情况下，仍然保留专门法院，不但有悖于法律的基本原则，而且很难做到公正处理法律纠纷。陈振东说。 　　原因并不复杂，是体制问题。铁路法院、检察院的经费保障都是铁路负责，铁路运输法院、检察院审判人员、检察人员的任免，需由相关铁路党组进行审批。 　　财权、人事权的不独立，使得铁路司法演变成了"儿子审老子"、"法院企业化"、"自己查自己，自己审自己"的弊端不言自明。     铁路司法公正性屡遭诟病 　　王宇案是质疑铁路司法公正性的一个注脚。 　　2008年5月4日，在天津西站候车室，38岁的北京律师王宇和丈夫欲进站送朋友上车，在检票时与车站工作人员发生冲突。接着，王宇向天津铁路公安处督察队，投诉“民警执法不公”。 　　7个月后的2008年12月9日，王宇被天津西站派出所警察从北京家中带走。次日，她被刑事拘留，关押在天津铁路公安处看守所，涉嫌故意伤害罪。 　　被羁押了15个月之后，2010年3月，王宇等到了一审结果。天津铁路运输法院判决：故意伤害罪成立，判处有期徒刑3年，向两名受害人赔偿共计逾13万元。 　　5个月后，2010年8月10日，北京铁路运输中级法院裁定：在原审判决中，部分事实不清，发回一审法院重审。 　　王宇的辩护律师认为：“铁路局向铁路的警察、检察院和法院提供财政支持。都是一个爹的孩子，自家的事，能独立审判吗？” 　　多次叫板铁道部的律师郝劲松告诉记者，王宇案中，铁路系统的司法公正性遭到质疑。 　　2009年4月发生的1291次列车上乘客曹大和被捆绑致死案，绑死曹大和的列车长黄建成后来被判有期徒刑两年，缓刑两年。此案曾把公众对铁路司法的质疑推向高潮。15名学者、律师提出了对铁路司法的违宪审查建议。 　　在此之前多年，均有全国人大代表在全国“两会”上提出取消铁路司法机构的议案。 　　广受争议的还有铁路法院审理的民事纠纷。 　　郝劲松指出，司法实践中，同一民事案件由铁路法院根据铁路专门法律、法规或规章审理和由地方法院根据民法通则、合同法等审理往往差异较大甚至出现完全不同的结果。最典型的就是“火车撞死人”案件的处理。 　　据有关铁路交通事故统计报告资料显示，1991年至2000年10年间，仅国家铁路列车碰撞沿线行人造成87000多人死亡，仅低于全国道路交通事故和矿山事故的死亡人数。 　　1990年通过的铁路法规定：“如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人自身的原因造成，铁路运输企业不承担赔偿责任。” 　　于是，“受害人自身原因”成了铁路运输企业“免责”的、“撞了白撞”的“合法”理由。火车撞人“撞了白撞”。 　　2005年4月25日，沈阳一名两周岁的小孩爬过破损的护路铁丝网，走上铁路路基，当70岁的爷爷追上孙子时，一列呼啸而过的火车带走了祖孙俩的性命。沈阳铁路局依据暂行规定和铁路法，予以一次性结案：补助死者家属人民币共计600元(每人300元)。 　　死者家属始终难以理解：“养的牛还卖个千儿八百元，这爷孙俩加一块，咋还不如头牛值钱？” 　　而实践中，民众叫板“铁老大”索赔的案件中，铁路方面很少败诉。直到2007年6月29日，沈阳市中级法院作出的一纸终审判决认定：铁路部门赔偿被火车撞死者的家属20万元。 　　当年3月1日，沈阳人范红(化名)穿越铁路时被呼啸而至的N144次列车撞飞致死。此后，范红的丈夫屡次向沈阳铁路局主张权利。铁路部门表示，依照1979年国务院公布的178号文件划定，支付400元的补偿款。 　　无奈之下，2007年4月，范红的丈夫向沈阳市铁西区法院起诉沈阳铁路局。法院一审判决沈阳铁路局败诉，补偿死者家属20余万元。沈阳铁路局不服，提起上诉。最终，沈阳市中级法院维持原判。这起火车撞人事件以铁路部门的高额补偿画上了句号。 　　此类案件由于铁路法院和地方法院均有管辖权，同样的火车撞人事件，选择不同的法院诉讼，依据不同的法律精神往往会出现截然不同的判决。 　　本案代理律师选择了向地方法院起诉，同时提出本案应遵循“上位法优于下位法”的原则优先适用民法通则，由被告按照高度危险作业致害的赔偿原则向原告承担赔偿责任。 铁路不愿放地方不愿接 　　陈振东对记者说，铁路司法系统在文革中被取消，1978年恢复重建。当时和现在比起来情况差很多，火车上的车匪路霸、小偷流氓犯罪案件屡有发生。而铁路运输本身流动性很大，地方的公检法要办铁路的案子着实不便，所以专业铁路司法系统存在有其合理性。 　　而今，三级铁路司法系统“管人、管钱的确管不了业务”，弊端渐显。取消铁路运输等专门法院，将其纳入国家司法体系，由政府财政保障其行政经费，实现法院、检察院与部门、企业彻底脱钩是大势所趋。 　　但是，铁路中级法院下设60个基层法院，铁路检察院下设60个基层检察院，目前这“两院”的人员有7000多人，编制、经费的解决涉及到方方面面。 　　同时，铁路案件专业性很强，小到专业术语、大到规章制度，外行人来做，很多具体问题没法理顺。事实上在一些地方试点时，对打击铁路犯罪是一个削弱。 　　陈振东说，这是个特殊行当，比如春运期间，每天火车上有约600万至700万人的流量，地方更不好办理，尤其涉及跨省办案的。所以，改革一定要考虑周全。 　　北京理工大学教授胡星斗对记者强调，事实上，“铁老大”负担很重，相对于其他垄断部门而言，其待遇与银行、石油、电信相差很大。相对于中、高层级干部，普通职工收入并不高，大多数在1000元至3000元之间，其行业内部收入差距很大。庞大的离退休人员也是其沉重负担。作为市场主体，“铁路集团总公司”及其下属企业更没有理由再保留铁路法院。 　　1983年修改人民检察院组织法时已经提到，根据宪法将铁路运输检察院从专门人民检察院中剔除。“现在已经设立的铁路运输法院等专门法院的设置、体制、职责和管辖范围问题，仍有不同意见，可由有关部门加以研究解决。” 　　但此后的实践过程中，“两院”犹在。这就不免引起社会的质疑。 　　“事实上，此时铁路法院履行专门法院职能、甚至‘两院’的继续存在已无法律依据。”陈振东说，“这是立法机关的失误所致，失误就在于对社会没有明示。” 　　1987年4月，最高法院、最高检察院的一纸通知，撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。最高法和最高检分别设立了交通运输审判庭和铁路运输检察厅，来接手以前这两家机构的工作。那次撤销，是铁路司法体系改制的起点。 　　但铁路运输中级法院、检察分院和各地基层院的改革，却一拖就是20多年。 　　胡星斗告诉记者，其原因在于：从铁道部门来看，握有独立司法权，在办理刑事案件和“涉铁”诉讼中占有极大便利，要拱手交出这块权力，难以割舍。铁路部门是一个“独立王国”，要其“拿出去”当然不愿意。 　　再者，改革涉及的面太广，要集中力量打击铁路犯罪，似乎就应该有“一条龙”的服务。胡星斗指出。 　　“落实上，各部门七嘴八舌，为了保护既得利益，认识上不一致，导致政策的出台羞羞答答。”同时还有资金的问题，铁路出钱变为地方财政支出，地方上也有意见。陈振东透露。 整体纳入国家司法管理体系 　　自明确铁路检察机关纳入国家司法管理体系的总原则后，铁路专门检察机关的体制改革趋向成为热点。随着全国铁路分局的撤销，铁路检察分院对其基层院加强直管，其整体性、系统性进一步深化，铁路检察机关从铁路企业的剥离已经是大势所趋。 　　2003年，铁路公检法剥离的改革方针确立后，如何剥离就成为一道制度难题。关键是人、财、权怎么配置的问题，具体说，就是铁路公检法的人往哪里去，财政由谁负担，权限如何划分的问题，而这其中，财的问题最好解决，最困难的是人的问题。 　　据了解，在此背景下，2005年，上海铁路局、兰州铁路局开始主辅分离改革的试点。上海铁路运输法院和检察院都只有四五十人，而且相对素质较高，比如拥有司法从业资格的人相对较多，改革相对比较容易。 　　2009年7月，中央编办发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》。该文件对铁路公检法的转制方针给出了概括性的思路。 　　北京市检察院副检察长甄贞表示，具体到铁路“两院”的转制，该文件明确：“两院与企业分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和省高级人民法院、省级人民检察院，实行属地管理。” 　　随后，铁路公安机关将人员招录纳入中央国家机关公务员考试，告别了早先的企业编制，其转制工作正在顺利推进。 　　相比之下，铁路“两院”没有实质性转变，直到2011年3月13日，全国人大代表、最高检察院检察长曹建明透露，铁路检察院转制划归地方的政策中央已经批准。 　　广东已经开始行动。这意味着，从2003年铁路主辅分离改革时确立的剥离铁路公检法的指导方针起，在经历了6年的利益博弈和制度设计后，开始启动。而此举将理顺我国的司法执法体制。 　　随着铁路公安、铁路检察院的剥离，铁路法院转制成了最后一个堡垒。 　　陈光中：建立三级三审制垂直司法体制 　　中国政法大学教授陈光中指出，铁路司法机关现行体制存在的问题，例如司法公正难以保障、案件管辖易起争端、法律适用不统一、人事任免与权力机关脱离等，建议在铁路系统建立在“两高”统一领导下的三级三审制垂直司法体制，彻底脱离铁路企业，结束目前地方司法机关跨行政区域管辖的现象。 　　在机构设置方面，设立全国铁路专门检察院和全国铁路专门法院，级别等同于省级检察院和法院，分别管辖相当于省级检察院和法院的一二审与铁路有关的专门案件，同时调整现行检察分院和中级法院、基层检察院和法院。 　　在财政支出方面，由“两高”分别制作铁路系统司法机关的财政预算上报中央，由中央从铁路上缴的财政中设立铁路专门司法机关专项基金拨付“两高”，再由“两高”分别下发各级铁路专门司法机关。司法机关通过办案得到的收入亦通过“两高”上缴中央财政。这种方式的财政管理体制改革，既能保证铁路专门司法机关的经费，又能使铁路专门司法机关彻底脱离铁路企业。 　　法律适用方面，进一步明确铁路专门司法机关的案件管辖范围，实行专属管辖为主，属地管辖为辅的管辖原则。（孙政华）