放松国家管制打破铁路部门的垄断
【作 者】文力
【作者简介】文力，铁道部经济规划研究院
【编 者 按】垄断是中国经济中最为普遍的现象之一，尤其是那些以自然垄断为由实行国家管制的部门，虽历经20年改革仍壁垒坚固，难有实质性的突破。那些垄断部门以获取自身利益为目的，既在相当程度上侵害了消费者的权益，又浪费了大量稀缺资源，造成了市场分割，社会主义竞争高效的统一市场体系在垄断者的手下难以成为现实。如何打破垄断，建立竞争有序的社会主义市场体系已经日益成为中国民众关心的话题。先是有原山东政协委员沈骥如向中国电信的挑战，在众多消费者的支持和各类传媒的报道下，终于撼动了电信垄断的冰山一角。随之而来的是中国经济中除电信之外另一个重要的垄断部门：铁路成为热点话题。铁路运输虽有公路、航空等运输方式的竞争，但是由于实行国家管制，在经营主体上缺乏竞争，导致整个铁路部门效率低下，亏损严重。本文从理论及实践两个方面论述了放松管制，打破垄断的可行性和必要性，对于铁路部门今后的体制改革来说当不乏启示意义。
在我国5种主要交通运输方式中，铁路是仍被国家严格管制的部门，因而使其市场化改革难于向深层次推进。放松国家对铁路管制的可能性，则是使铁路进入市场和市场化改革具备一个重要的制度前提。
世界上铁路改革在涉及国家对铁路放松管制方面提供了不少相当成功的经验。而在普遍实施改革前，无论是前计划经济国家或市场经济国家，尽管在经济体制方面存在着本质区别，但有一点却是一致的，即都实行铁路的国有国营，且都对铁路实施极为严格的管制。举例来说，美国在1887—1920年期间，制定了一系列旨在限制铁路权力的法律，并设立了专门负责监督实施各项法规的州际商务委员会（ICC）， 对铁路经营实行严格的政府管制。例如，对运输市场进入或退出执行许可证制度，加强政府对铁路运价的监督管理，限制企业自主权，禁止铁路对用户的差别待遇，限制甚至禁止铁路企业之间的兼并、联营，实行强制竞争政策。日本国铁在1987年民营化之前，运价完全由运输省确定，运杂费也必须经运输大臣认可。若运价的调整被认为会对市场物价产生较大影响，还需由政府召集听证会讨论答辩，确定具体方案后报运输大臣。法国政府对国有铁路在人事、财务、价格、投资等方面实行直接管理。
从一般意义上看，国家对铁路实施管制的最主要理由是铁路属垄断行业。（注：我在此处未称铁路为“自然垄断”行业。观察某一行业是否是“自然垄断”行业，是有着严格的概念界定的。据此，铁路不应称之为“自然垄断”行业。）从国家的角度考虑问题，如不对垄断行业实施管制，那么该行业的行为将损害社会福利最大化。
我们对其他国家的经验进行分析，将垄断作一分类，有助于认识这些国家对所谓垄断行业放松管制的动因。
一些国家的垄断行业是在两种情况下形成的：一是由于特定的历史条件而自发产生的。由于某一行业的经营不具备替代的可能性，使之在该行业经营的领域形成所谓垄断。如发达国家的铁路于一个相当长的时期中在运输领域占据了绝对的市场份额，即因为没有出现其他任何运输方式可以与之相竞争。二是由于国家限制其他经济主体进入某一生产领域而人为产生的。当国家认为某一生产领域的过度竞争会导致所有经济主体平均成本上升时，（注：传统经济理论认为这会导致非规模经济。当众多的企业生产同一种产品时，会因为生产的不饱和状态，造成平均成本上升。）国家既会对某些行业的进入实行全行业管制，只允许一家企业垄断全部生产，使其平均生产成本降至最低。经济学将这种垄断称之为“自然垄断”。传统经济学理论是支持国家对自然垄断行业进行管制的。自然垄断最典型的例子是70年代以前美国的电话业，美国电话电报公司曾占据了美国80％的长途电话市场和短途电话市场。
上述两种垄断形态在经济活动的演进中都已趋于消失。就第一种垄断而言，当其他交通运输方式构成铁路运输的竞争者，并可能在相当大的程度上对铁路形成替代时，铁路的垄断地位便自然而然不复存在了。就第二种垄断而言，经济理论与经济活动的实践均已认识到，当某一经济领域只有一个经济主体从事经营时，由于对自然垄断的管制并不涉及价格管制，因而这一垄断企业所给出的垄断价格必然损害社会福利最大化。当这种情况发生时，国家必须放开对该经济领域的进入，使多个经济主体从事该经济领域的经营活动。通过多个经济主体的竞争，生产成本和产品价格都可以降低，从而满足社会福利最大化的要求。
当上述两种情况发生时，实际上意味着国家应结束对原来所谓垄断行业的管制。仅就所谓铁路行业的垄断而言，当第二次交通革命已经发生，公路运输已在相当大的程度上对铁路运输形成替代后，许多国家仍未放松对铁路的管制，因而造成铁路发生了严重的经营危机，甚至危及自身的生存。一个带有规律性的现象是，许多国家的铁路普遍在70年代后陷入困境。正是在这种状况下，许多国家几乎在同一时期开始逐步放松对铁路的管制，使其同其他行业和经济主体一样实施市场化经营。
以上述两种状态的垄断来观察中国铁路，似乎不难得出结论：中国铁路既非处于垄断地位，更非处于自然垄断地位。首先，较之发达国家，中国是铁路的后出现和后规模性发展国家，在历史上并未自发地出现一个铁路独占运输领域的时期。在计划经济体制中，铁路虽然承担了较大的运输份额，但这仅仅是“计划壁垒”所致，即由于各种运输方式在计划经济体制中的运输范围和领域已经被计划所严格“锁定”，它们之间在所承担的运输范围上不具替代性。（注：在计划经济体制中，公路运输只能在短途范围内进行。）因此，这种“计划壁垒”形成的铁路在运输范围上的不可替代性与一些发达国家铁路在历史上自发形成的垄断地位并不具可比性。因为只要“计划壁垒”一旦消失，就可产生各种运输方式在运输范围上的替代性，且替代性呈不断强化趋势。（注：在我国的运输市场中，公路运输已延伸至中长途，而民航在发挥超长距运输优势的同时，也将自己的服务向中长途运输延伸。）其次，在中国的运输领域和运输市场中，国家从未只允许一种运输方式进行独占。且随着市场经济体制的深化，每一运输方式内部也都呈现为经营主体多元化的趋势。总之，中国运输领域和运输市场的竞争格局已经形成且日趋成熟；在中国的运输市场中，并不存在铁路运输方式的垄断和自然垄断问题：一些发达国家曾在历史上自发形成的铁路垄断状态是不能简单地套用于中国铁路的，而将中国铁路冠之以“自然垄断”则似乎是对自然垄断概念的误读与误用。
实证分析可以概括为运输方式间的可替代性方法。在中国的运输市场中，各种运输方式之间的替代性有两个因素，一为技术性因素，即工具替代性；一为经济性因素，即价格替代性。所谓工具替代性可以表述为，在中国的运输市场中，存在着5种主要运输方式。其中， 公路和民航已经对铁路形成了极强的替代性。这两种运输方式在“计划壁垒”消失后，在市场经济体制中其潜在的能量得以最大化释放，自身运输资源适应了市场化配置，从而在运输市场上所占份额呈趋势性上升，这一态势直接导致了铁路在运输市场中所占份额呈持续下降趋势。所谓价格替代性可以表述为，在多种运输方式并存的格局中，它们之间的比价会对各自的经营状况形成极强的约束。铁路部门近几年来的数次价格上调，都使运量出现了大幅度的下降。在一个既定的时期中，社会总的运量需求是一定的。铁路运输所减少的运量，必然意味着为其他运输方式所获得。
当中国铁路并不存在所谓垄断地位而国家仍对铁路实施管制，则显然无论在理论抑或在实践上都是一种悖论。
国家对一个行业的管制应达到两个目标，其一为实现社会福利最大化，其二为被管制行业能够获得适当的收益。但我国所实行的对铁路的严格管制，既制约了铁路的发展，也损害了社会福利最大化。
就铁路的发展而言，首先，在国家的管制下，铁路无法成为市场主体，因而不能运用市场机制配置运输资源，无法运用价格杠杆调节铁路运输的供求关系。其次，铁路的非市场化经营导致了不可能获取正常的收入和回报，基本堵塞了通过市场化融资建设铁路的途径，导致铁路建设资金长期处于极度短缺状态。使铁路陷入了经营和建设、简单再生产和扩大再生产的双重困境。第三，铁路运输企业必须无条件地承担公益性运输。这主要表现在3个方面：货运中对抢险、救灾、支农、 低价值货物和军运物资实行的优惠运价或无偿运输；客运中对军队学生的半价优惠、专列运输和国际运输；非商业性线路的运营（即不可能获得正常商业回报的线路）。据测算，仅1996年，铁路部门承担的公益性运输使其少收入17.1亿元。国家的这种管制，使铁路运输企业无法给出正常的企业行为和市场行为，与其他运输方式处于非公平竞争状态，并在某种程度上陷入市场活动的困境，因而导致铁路运输企业难以与市场经济体制完全接轨。
就社会福利最大化而言，国家对铁路的管制并未能实现社会福利最大化的目标。在市场活动中，企业寻求自身利益的最大化是一种合理行为。在国家的管制下，铁路运输企业为实现自身利益的最大化，往往与国家形成一种非合作博弈，通过多种方式突破国家的管制，寻求管制价格以外的收入。这其实背离了国家为社会经济生活提供一个低运输成本的初衷，意味着国家对铁路的管制恰恰违背了管制的目的。
鉴于此，国家应尽早放松对中国铁路的管制。国家放松对铁路的管制，不会导致铁路运输价格的上升。在中国运输市场日趋完善的条件下，当国家放松对铁路运输价格的管制后，各种运输方式之间的替代性与价格替代性，对铁路运输价格的变动会形成一种硬约束，使其不会无条件地上升。世界铁路改革已经证明，在许多国家放松对铁路管制后，铁路运输价格并没有无节制地攀升。
国家放松对铁路的管制，恰恰可以实现社会福利最大化对铁路运输的要求。当铁路运输企业成为运价的制定主体后，价格机制将成为企业自身收益状况的重要决定因素。在这种条件下，铁路运输企业将会给出合理的运价，既保证自己的正常经营，也将为社会经济生活提供一个较低的运输成本基础，从而实现社会福利最大化。这一状况意味着国家对铁路的非管制恰恰达到了管制所要达到的目的。
国家对铁路放松管制可以采取如下若干具体措施：
首先，国家可逐步供给铁路新制度安排，允许铁路部门在某些时区、某些运输产品、某些区域、一定比例的运输能力等局部范围内先行实施市场化经营，运用市场价格调节运输产品的供求关系。
其次，国家可设立铁路运营成本评估部门，在准确测定铁路运营成本的基础上，确定铁路部门合理的利润率，据此便可为铁路运价确定一个变动幅度。
再次，可试行“两两交易”方式替代国家控制铁路运输产品交易的制度安排。“两两交易”是典型的市场制度安排的交易方式，这种交易方式建立双方自愿的基础上，各自会获致收益与效用最大化。（注：公路货运现普遍采用车主与货主“两两交易”的方式。）铁路运输产品完全可以采用“两两交易”的方式来进行，即铁路部门与用户通过双方协议或建立契约关系来完成交易。（注：在一些典型市场经济国家中，协议运输或合同运输被证明是行之有效的铁路运输产品交易方式。）这种运输产品交易方式在反复的市场博弈过程中，会形成市场均衡价格。这种均衡价格是交易双方都可以接受的价格。如果运输价格过低或过高，交易中的一方便会退出。
第四，铁路承担的公益性运输为国民经济运行提供了一个低社会成本前提，为其他生产经营领域实现更高的经济效益提供了条件，甚至牺牲自身利益的外部效应导致了其他生产经营领域的高收益，甚至牺牲自身利益为国家政治经济生活提供无偿贡献。这种公益性运输有着极强的正社会外部性。严格地说，公益性运输是一种国家行为。但现在表现为国家行为与企业行为错位，即由铁路运输企业承担了国家应承担的责任和经营后果。当铁路运输企业转变为市场主体后，继续由其承担大量公益性运输，显然是违背它们的企业行为和市场主体的本质要求的。国家应明确界定铁路的公益性运输与商业性运输，以法律形式确定铁路和国家各自对公益性运输所应承担的责任。而国家对公益性运输承担的责任表现为对铁路部门在公益性运输中受到的经济损失予以必要的补偿。
国家放松对铁路的管制，将改变铁路制度变迁滞后的状态，减少铁路微观体制与宏观经济体制的“摩擦”，最终实现国家与铁路的“双赢”。
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