岳 勇
《贵州法学》200年第6期
引 言
司法（此处仅指法院系统）作为社会公平、正义的最后一道屏障，其对社会的重要性毋庸置疑，司法公正与否成为社会关注的焦点。因为曾在法院工作过七、八年的缘故，我对法院系统怀有特殊的情感：对法院工作和体制的稍许进步或改善无不欣喜，对法院的弊端亦深感忧虑。不经意间，郝某诉北京铁路分局一案就进入了我的视线（2004年，郝某乘T109次列车并在该列车上消费100元。郝某索要发票无果，就以列车不出具正式发票、合法权益受到侵犯为由，将北京铁路分局诉至北京铁路运输法院），此案引发了我对法院体制积弊的思考。
一、此案反映的问题
本案是一起普通的民事纠纷。原告作为消费者在列车上用餐，依据《消费者权益保护法》，有权利向经营者（北京铁路分局）索要发票；而经营者也有义务就自己对外发生的经营业务所收取的款项，向消费者提供发票。就案件的孰是孰非而言，在此我们无须争论。笔者关切的是本案中存在的两大问题：一、此案得到公正审理的可能性；二、我国法院体制存在的弊端。
二、对存在问题的剖析
（一）、此案得到公正审理的可能性
“独立、中立、公正”是法院的生命力之所在。拥有它们，法院才能居中裁判、定纷止争，其裁决才有公信力和执行力；失去它们，法院也就丧失了本身所应有的价值和意义。“独立、中立”是法院公正裁判的前提和保障，而“公正”是法院“独立、中立”欲追求之目的，公正可谓是法院的灵魂。本案能否得到公正审理，是我们关注的焦点之一。
为避免不必要的混淆，笔者先介绍一下我国法院及铁路系统的相关情况。
我国人民法院组织体系是由最高人民法院和受其指导、监督的地方各级人民与专门人民法院两个序列组成，它们共同行使国家的审判权。地方各级人民法院包括：基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。地方各级人民法院都是按行政区划设置，其审判人员由同级人民代表大会选举或任命。最高人民法院和地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责并报告工作，这是宪法的基本原则。专门人民法院包括：军事、海事、林业、铁路运输及新疆建设兵团法院等。其中铁路运输法院分设两级：与各铁路局相对应的铁路运输中级法院、和各铁路分局相对应的铁路运输法院。铁路运输中级法院的审判活动受其机关所在地的高级人民法院监督。
图表一
最高人民法院 新疆生产建设兵团分院 中国人民解放军军事法院 高级人民法院 中级法院（10个） 各大军区、军兵种级单位的法院 海事法院 铁路运输中级法院 林业法院（中级） 中级人民法院 基层法院（25个） 兵团和军级单位的军事法院 铁路运输法院 林业法院 基层人民法院 专门法院
我国铁路系统由铁道部、铁路局及铁路分局组成。从理论上讲，铁道部对各铁路局行使股东代表的权利。全国共有15个铁路局，各铁路局都设有一铁路运输中级人民法院；每个铁路局下辖数目不同的铁路分局，各分局都内设铁路运输法院。以北京铁路局为例，其内设北京铁路运输中级法院；该局又下辖北京、天津、石家庄、太原、大同、临汾六个铁路分局，六分局都设有铁路运输法院。与地方各级人民法院不同的是：铁路法院的审判人员既是法官，又是铁路系统的职工。他们的“任命程序、工资标准以及其他方
图表二
铁道部（行政机关） 铁路局（国有企业） 铁路运输中级法院 铁路分局（国企） （内设铁路运输法院）
图表三：
铁 道 部 北京铁路局 北京铁路运输中级法院 铁路分局 天 津 石家庄 北 京 太 原 大 同 临 汾 分局 （内各设铁路运输法院）
面的待遇和其他铁路职工一样。铁路运输法院的人、财、物统归铁路系统管理，它们是铁路局或铁路分局的附属机构。虽然铁路运输法院坚持“姓法不姓铁”，但正如汉密尔顿所说：“谁控制了法官的生存，谁就掌握了他的意志。”在目前，铁路运输法院归属于铁路系统，其意志也就被铁路系统控制。我们再来看郝某诉北京铁路分局侵权一案，此案由北京铁路运输法院管辖，而北京铁路分局正是该法院的“主人”，北京铁路运输法院是该分局的下属机构。因北京铁路运输法院的意志由被告掌握，我们要求该法院独立行使审判权，做到司法独立，可谓强人所难。但是，“任何人都不得成为自己案件的法官。”这是法治国家的经典原则。可在本案中，北京铁路分局既是被告，又由其“自身”担任法官，审理自己的案件。这违背了法院“独立、中立、公正”的特质。北京铁路运输法院独立、公正裁判该案的可能性微乎其微；即便是该法院能“大义灭亲”，但它的“独立、中立、公正”也将受到质疑！
图表四：
北京铁路局 北京铁路运输中级法院 郝 某（原告） 诉 审理 北京铁路分局（被告） 内设北京铁路运输法院
（二）、我国法院体制存在的弊端
审判权作为公权力，是国家权力的组成部分，由国家权力机关依法授予。人民法院作为国家机关，专门行使审判权，其他任何机关、单位与个人都无权行使。铁路运输法院作为国家的审判机关，是法院体系的组成部分，也行使着国家的审判权。但是它隶属于铁路（分）局，而铁路（分）局是企业。企业存在的目的是依市场规则展开竞争，追求最大利润。无论是国有企业、私营企业还是外资企业，它们都作为平等的市场主体依法进行活动，都不应拥有或行使国家公权力。若企业拥有国家司法权，它们就可能利用手中的权力打击竞争对手或与之发生矛盾的人，以扫除自己发展的障碍。这不仅破坏了社会主义市场经济的规则，也破坏了国家司法权的统一性。但铁路（分）局不是普通的企业，它们是拥有和行使国家公权力的国有企业（下设有铁路公、检、法）。本案中的主审法院，只是在业务上受北京市高级人民法院的监督。它的人、财、物都受制于北京铁路分局，其还是该分局的下属机构，法官具有铁路系统职工和国家审判人员双重身份。这不仅违反了社会主义市场经济平等竞争的规则，破坏了政企分开的原则，国家审判权的统一性也被践踏。
图表五：
北京市高级人民法院 北京铁路局（国企） 监督 内设 北京铁路运输中级法院 北京铁路分局 监督 内设 北京铁路运输法院
审判权来源于人民，审判权的行使受人民代表大会的监督。最高人民法院和地方各级人民法院院长由同级人民代表大会选举产生，其他审判人员由同级人大常委会任命。这样既保障了审判权来源的合法性，又置审判权于有效的监督之下。而我国两级铁路运输法院法官的产生则无明确的法律规定，对其审判权的行使缺乏监督或监督流于形式。在实践中主要表现在以下两点：
1、铁路法院的法官任免，混乱不堪；且各地做法矛盾重重。例如：《甘肃省人大常委会人事任免办法》规定：相当于中级人民法院的专门法院的院长由省高级人民法院院长推荐，主任会议提名，由省人大常委会任免；专门法院（中级）的其他法官则由省高院院长提名，由省人大常委会任命。而（广州铁路运输中级）“法院的院长、副院长由最高人民法院任命，审判员则由省高级人民法院任命。”
2、我国铁路法院不是按行政区划设置的，其没有相对应的人民代表大会。它行使国家的审判权，但对其缺乏相应的监督。就广州铁路运输中级法院而言，它不用“向地方报告工作”，法官也非权力机关选举或任命，“他们的身份甚至都不是国家公务人员系列，而是铁路企业职工编制，”对其何言监督。而北京铁路运输法院的审判人员任免，是由北京市高级人民法院做出的。由于没有与铁路法院相对应的人民代表大会，权力机关对其监督出现了真空地带。即使是由该类法院机关所在地的权力机关行使监督权，但因法院的法官并非由所在地的人民代表大会选举产生或任免，这种监督也理不正、言不顺，难免流于形式。我国法院体制的弊端可见一斑。
三、对我国法院体制弊端的反思
法院作为国家审判机关，只有拥有完善的组织体系，才能正确行使国家审判权。当前我国法院体制设置不明，关系不顺，不仅割裂了我国审判权的统一性，影响审判的公正性，也导致了行政机关或企业领导法院的现状。究其原因，笔者认为导致法院体制今日之弊端有以下原因：
1、人治加群治。我国具有数千年的人治传统，无论观念上还是制度上都缺乏法治的本土资源。新中国成立后，一度比较重视社会主义法制建设，制定了宪法及若干法律法规。但由于人治的根深蒂固及缺乏法治精神，建国不久，刚制定的国家根本大法就形同虚设，司法机关也被“砸烂”，连续不断的群众运动成为管理国家的手段。法律在国家中应处于什么地位，该如何发挥其作用，我们对此没有进行认真的思索；司法机关的性质是什么，在国家机构中应处于何种位置，我们也没有清楚的认识。由于人治传统与基本法治理念的缺乏，法律及司法机构就成了人治的工具和随时可弃之不用的饰品。
2、政法工具论。长期以来，我们形成了法院是政府工具的观念。政府将法院视为“刀把子”，如何顺手就如何使用，怎样方便就怎样设置，囿于国情，没有考虑法院应有的性质或对此不甚明了。虽然宪法明确规定行政机关、法院、检察院为同一级人民代表大会产生并向其报告工作，彼此之间无隶属关系，但司法机关的人事权、财权由行政机关掌握，从而在实质上受制于同级人民政府。即便是法院系统本身，也以为自己应为当地经济发展保驾护航，提供便利；甚至认为受行政机关、企事业单位领导理所当然。孰不知这违背了法院“独立、中立、公正”的特质。
3、政企不分。政企不分是计划经济时代特定的产物。铁路系统既是国家机关，又是企业。当时考虑到铁路是国民经济的大动脉，多为跨区域作业，处于流动状态，并且交通通讯不发达，由地方人民法院审理涉铁路案件不能有力保护铁路运输业。若按铁路局、分局分段设置铁路法院处置相关案件，不仅可以避免地方人民法院受理涉铁路案件的弊端，还可以保障铁路运输事业的顺利发展，“经过两年的筹备工作，全国铁路系统建立了……20个铁路运输中级人民法院和62个铁路基层法院。”这和当时很多国营企事业单位设置公、检、法行使国家公权力如出一辙，无不打上时代的烙印，形成了企业领导管理法院的局面。
4、法律没有就铁路法院的负责对象及法官任免做出规定。宪法规定：最高人民法院和地方各级人民法院由同级人民代表大会产生，对其负责并报告工作。《法院组织法》也做了类似规定，但没有就此对专门法院做出相应规范；只是授权全国人大常委会另行规定，但至今没有相关规定出台。同样，《法官法》就最高人民法院和地方各级人民法院的院长及其他审判人员的选举或任免制定了详尽的规范。但就专门法院法官的选举与任免而言，该法亦是授权全国人大常委会另行规定。可是，全国人大常委会到目前还没有颁布相应规则。导致各省级人民代表大会颁行的法规或条例，就有关专门法院的内容而言，各不相同。铁路法院的法官选举、任免及向谁负责，至今没有一个统一的认识和规范。
四、对策与建议
改革开放时至今日已二十多年，我国的政治、经济状况发生的变化可谓沧海桑田，国民的思想观念亦今非昔比，设置铁路运输法院的国情已时过境迁。早在二十世纪八十年代，我国就开始了政企分开、建设现代企业制度的改革，到如今已成效显著：九十年代，我党提出了依法治国的方略，“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，经过改革开放的洗礼，国民的法治观念也日益增强；其间，“政法工具论”遭到法学家和民众的猛烈批驳，司法机关应处于超然且中立地位的理念已深入人心。将铁路运输法院从国有企业中剥离出来、另行设置势在必行。这不仅是建立现代企业制度的必然要求，保障司法权统一的需要，还能推进社会主义法治国家的建设进程。
笔者认为除却铁路法院体制上的弊端，应采取以下措施：
1、取消铁路运输法院设置，在地方人民法院内部成立涉铁路案件法庭。此举有下述理由：
首先，铁路法院管辖的案件是：发生在铁路运输线上的民事、刑事案件；铁路局在编职工的民事、刑事案件；与铁路运输部门直接有关的经济纠纷。这些案件并没有很强的专业技术性，地方人民法院完全可以依照民事诉讼法的相关规定管辖，根据现代的交通通讯情况，也足以胜任涉铁路案件的审理工作；同时避免了本文所述案例中出现的“自己成为自己案件法官”的现象。
其次，就铁路运输法院受理案件的数量而言，其也没有存在的必要。铁路运输法院一般只设立民事与刑事两个业务庭，其受理案件较少，业务量不大。例如北京某铁路运输法院，其刑事庭有10名审判人员，连续3年来，每年受案只有120件左右。2003年度该院共受案374件，其中刑事案件114件。一位上海铁路系统司法工作人员说：“一年也办不了几个案子，希望到地方法院后，能更好地发挥自己的才能。”笔者五年前，供职的河南省某县人民法院，其下属十个法庭，各法庭年结案都在150件左右。北京市某郊区法院刑事庭有12人，2002年度结案502件，2003年度结案519件；2004年度截止到2004年11月24日已结案560件。北京市某城区法院刑事庭有审判人员10名，2002年度结案942件，2003年度结案791件，2004年度截止到2004年11月24日已结案721件。就业务量而言，在地方人民法院内设立铁路法庭，足以胜任涉铁路案件的审判工作。
2、由全国人民代表大会制定针对专门法院的法律规范。当前，专门法院的负责对象、法官的选举或任免都没有明确的法律规定。无法可依不仅造成了对专门法院监督管理的混乱，也导致了一些省、自治区和直辖市就此问题制定的规范彼此相互冲突。这不仅损害了权力机关的权威，也有损法律的尊严。制定专门的法律规范，既解决了上述弊端，又使铁路法院的改革名正言顺。
结 语
郝某诉北京铁路分局的诉讼，折射出我国法院体制存在的弊端，我们希望此案能得到公正的裁判。最高人民法院对我国法院体制存在的弊端也有非常深刻的认识，其将“对铁路、农垦、林业、油田、港口等法院的产生、法律地位和管理体制、管辖范围进行研究”列入人民法院五年改革纲要，并将“逐步改变铁路、农垦、林业、油田、港口等法院由行政主管部门或企业领导管理”的现状作为追求目标。我们期待着司法权的统一、司法体制的完善，并为此而努力。
作者：岳勇，北京市社会科学院法学研究中心副主任
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